作者：張思悅

在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，城投平臺作為地方政府融資的重要載體，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給發(fā)揮著關(guān)鍵作用。地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行，為城投平臺項(xiàng)目建設(shè)提供了重要資金來源。然而，隨著專項(xiàng)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金挪用、項(xiàng)目收益造假等問題逐漸暴露，威脅著財(cái)政金融穩(wěn)定。2025年9月18日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測辦法》，旨在加強(qiáng)對專項(xiàng)債資金的全鏈條監(jiān)管。

穿透式監(jiān)管在金融監(jiān)管領(lǐng)域并非全新概念，但其在地方政府專項(xiàng)債券領(lǐng)域的應(yīng)用卻具有里程碑意義。2025年9月18日財(cái)政部發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測辦法》，標(biāo)志著政府對專項(xiàng)債券的管理進(jìn)入了全鏈條、精細(xì)化監(jiān)管的新階段。這種監(jiān)管方式本質(zhì)上是一種能夠突破外觀形式去深入挖掘金融關(guān)系本質(zhì)的監(jiān)管手段，通過"主體穿透"和"產(chǎn)品屬性穿透"將資金來源、中間環(huán)節(jié)和最終資金投向串聯(lián)起來，進(jìn)而采取有針對性的監(jiān)管舉措。

穿透式監(jiān)管的核心特征體現(xiàn)在三個(gè)維度，一是實(shí)現(xiàn)跨部門資金流的有效監(jiān)管，打破傳統(tǒng)監(jiān)管中的信息孤島；二是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目端全生命周期監(jiān)管，從項(xiàng)目籌備、建設(shè)到運(yùn)營的全過程監(jiān)控；三是明確穿透式監(jiān)管為績效管理服務(wù)的基本原則，確保資金使用效益最大化。這種監(jiān)管模式的實(shí)質(zhì)在于通過提高監(jiān)管的有效性實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融安全之間的有效平衡，在保證金融體系穩(wěn)定的同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)良好健康的可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，穿透式監(jiān)管在中國的演進(jìn)經(jīng)歷了逐步深化的過程。國務(wù)院辦公廳最早在2016年《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》中正式提出穿透式監(jiān)管概念。2021年財(cái)政部印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作方案》，初步建立了專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)管框架。而2025年的新規(guī)則是對這一監(jiān)管框架的進(jìn)一步完善和強(qiáng)化，反映了監(jiān)管部門對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的持續(xù)加碼。

穿透式監(jiān)管的核心理念是"實(shí)質(zhì)重于形式"，這與會計(jì)領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)重于形式原則一脈相承。其關(guān)鍵在于通過一系列嵌套資產(chǎn)交易和產(chǎn)品的形式外殼，根據(jù)金融產(chǎn)品本質(zhì)實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管手段，從而提高監(jiān)管效能。在實(shí)際操作中，穿透式監(jiān)管的落實(shí)以全面提升市場透明度為重要方針，確保地方政府專項(xiàng)債券的使用和管理都處在明確的規(guī)章制度和條例下，使每一筆資金使用都合理有效。

城投平臺作為地方政府投融資的核心載體，在穿透式監(jiān)管新規(guī)下面臨著多重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。當(dāng)前銀行城投平臺貸款余額已超42萬億元，其中約25%的項(xiàng)目存在"收益覆蓋倍數(shù)不足1.2倍"的問題，這意味著四分之一的項(xiàng)目可能無法產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流來覆蓋還本付息需求，銀行信貸資產(chǎn)面臨嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。首先，收益覆蓋不足問題深層次反映了城投項(xiàng)目現(xiàn)金流生成能力的普遍缺陷。許多項(xiàng)目在申報(bào)階段過度包裝收益預(yù)測，實(shí)際運(yùn)營中卻無法達(dá)到預(yù)期效益。特別是那些依賴財(cái)政補(bǔ)貼、土地出讓收入等不確定性來源的項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)下行期和土地市場降溫時(shí)尤為脆弱。部分項(xiàng)目甚至存在"收益造假"現(xiàn)象，通過虛構(gòu)收入來源或夸大收益規(guī)模獲取融資，最終導(dǎo)致還貸資金鏈斷裂。其次，資金挪用是城投平臺信貸的另一大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一些專項(xiàng)債券項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、配置效率低下、使用效率不高等問題。這既浪費(fèi)了專項(xiàng)債券資源，也削弱了其逆周期調(diào)節(jié)作用，更增加了融資成本負(fù)擔(dān)。一些地方重投入輕管理、重支出輕績效，項(xiàng)目推進(jìn)較慢，甚至出現(xiàn)虛構(gòu)假項(xiàng)目，濫用、套用債券資金等違法行為。另外，部分區(qū)域隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在向信貸領(lǐng)域傳導(dǎo)，形成了風(fēng)險(xiǎn)跨市場傳染的惡性循環(huán)。一些地方政府通過城投平臺以融資性貿(mào)易等形式變相舉債，名為貿(mào)易實(shí)為借貸，規(guī)避債務(wù)監(jiān)管要求。這類操作通常表現(xiàn)為虛構(gòu)貿(mào)易背景，或人為增加交易環(huán)節(jié)；上游供應(yīng)商和下游客戶均為同一實(shí)際控制人控制；貿(mào)易標(biāo)的由對方實(shí)質(zhì)控制；直接提供資金或通過結(jié)算票據(jù)、辦理保理、增信支持等方式變相提供資金。

穿透式監(jiān)管作為一種金融監(jiān)管手段，其核心在于突破表面形式，深入探究金融交易的本質(zhì)和資金的實(shí)際流向。2025年財(cái)政部發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測辦法》，標(biāo)志著對專項(xiàng)債資金的管理進(jìn)入了全鏈條、精細(xì)化監(jiān)管的新階段。這種監(jiān)管方式要求商業(yè)銀行建立與穿透式監(jiān)管相匹配的全口徑債務(wù)監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)對專項(xiàng)債券資金使用全流程的跟蹤與控制。首先，銀行必須逐筆跟蹤專項(xiàng)債資金流向，確保資金用途與申報(bào)項(xiàng)目一致。需要建立專戶管理機(jī)制，實(shí)行專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。針對每筆支付，銀行需審核交易合同、發(fā)票、工程進(jìn)度證明等材料的真實(shí)性和一致性，確保資金真正用于項(xiàng)目建設(shè)。實(shí)踐中，銀行需配備專職貸后管理人員，負(fù)責(zé)專項(xiàng)債券資金使用的日常監(jiān)控，逐筆核對資金支付憑證與交易背景的真實(shí)性。對于借款人自主支付的資金，銀行需要建立資金流向臺賬，跟蹤每筆資金從撥付到最終使用的完整路徑。銀行需重點(diǎn)核查交易背景真實(shí)性，分析交易的合理性、與借款人日常經(jīng)營的匹配度，防止資金通過復(fù)雜流轉(zhuǎn)挪作他用。特別是對于代子公司支付、關(guān)聯(lián)方支付等特殊場景，需要提供合理性判斷的依據(jù)和方法。

其次，銀行需要按季度收集并審核項(xiàng)目建設(shè)情況、資金使用情況和收益實(shí)現(xiàn)情況。這些信息需要通過財(cái)政部地方政府專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測系統(tǒng)報(bào)送，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管。銀行需建立信息驗(yàn)證機(jī)制，通過現(xiàn)場檢查、第三方數(shù)據(jù)比對等方式核實(shí)城投平臺提供信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。在項(xiàng)目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，銀行應(yīng)要求提交專項(xiàng)進(jìn)度報(bào)告，詳細(xì)說明該節(jié)點(diǎn)的任務(wù)完成情況、對項(xiàng)目整體進(jìn)度的影響以及后續(xù)應(yīng)對措施。項(xiàng)目重大變動(dòng)事項(xiàng)如總投資變更、主要建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、施工主體變更等，需在事項(xiàng)發(fā)生后立即報(bào)告。另外，銀行需要建立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對專項(xiàng)債券項(xiàng)目全周期、常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。預(yù)警指標(biāo)應(yīng)包括資金用途偏離度、項(xiàng)目進(jìn)度偏差、收益實(shí)現(xiàn)率、償債準(zhǔn)備充足率等多維度指標(biāo)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)出現(xiàn)異常時(shí)，銀行需要及時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對預(yù)案。監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)建立分級預(yù)警機(jī)制，一般分為一般預(yù)警、關(guān)注類、風(fēng)險(xiǎn)類等不同級別，并明確不同級別預(yù)警的處置方式和時(shí)限要求。

再來看一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)案例。某省城投公司以"市政管網(wǎng)改造"名義申請專項(xiàng)債，該項(xiàng)目最初以城市基礎(chǔ)設(shè)施升級為名申報(bào)，總投資規(guī)模為15億元，其中專項(xiàng)債券資金10億元，銀行貸款5億元。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告顯示，項(xiàng)目建成后可通過管網(wǎng)租賃費(fèi)、接入費(fèi)等方式產(chǎn)生穩(wěn)定收益，預(yù)計(jì)項(xiàng)目收益對融資本息的覆蓋倍數(shù)可達(dá)1.5倍，符合專項(xiàng)債券發(fā)行要求。從融資結(jié)構(gòu)看，該項(xiàng)目采用典型的專項(xiàng)債和銀行信貸組合融資模式。專項(xiàng)債券期限為15年，銀行貸款期限為8年，存在明顯的期限錯(cuò)配問題。項(xiàng)目前期需要大量資金投入，而現(xiàn)金流生成則需要較長時(shí)間，這種期限結(jié)構(gòu)的不匹配為后續(xù)資金挪用埋下了伏筆。審計(jì)核查中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目實(shí)際需要的資金量遠(yuǎn)低于融資規(guī)模，存在明顯的資金超額融資現(xiàn)象。項(xiàng)目進(jìn)度與資金支出嚴(yán)重不匹配。專項(xiàng)債券資金已支付70%，但實(shí)物工作量僅完成30%。進(jìn)一步調(diào)查顯示，項(xiàng)目收益預(yù)測被明顯夸大，實(shí)際現(xiàn)金流僅能達(dá)到預(yù)測值的60%左右，根本無法覆蓋還本付息需求。

商業(yè)銀行在發(fā)放城投平臺貸款前，應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目的調(diào)查與評估。一方面，深入了解項(xiàng)目的合規(guī)性和可行性，審查項(xiàng)目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和地方發(fā)展規(guī)劃，是否取得相關(guān)審批手續(xù)；另一方面，對項(xiàng)目收益進(jìn)行科學(xué)評估，采用合理的評估方法和參數(shù)，充分考慮市場風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等因素，確保項(xiàng)目收益預(yù)測的真實(shí)性和可靠性。同時(shí)，加強(qiáng)對城投平臺財(cái)務(wù)狀況和信用狀況的審查，評估其償債能力和信用風(fēng)險(xiǎn)。

其次，銀行應(yīng)利用金融科技手段，建立資金流向監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控專項(xiàng)債資金和信貸資金的使用情況。對每一筆資金支出進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保資金流向與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容一致，對異常資金流動(dòng)及時(shí)預(yù)警并采取措施。還要要求城投平臺按季度報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告，并定期進(jìn)行現(xiàn)場檢查，核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與報(bào)告內(nèi)容是否相符。通過對比項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度與計(jì)劃進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，督促城投平臺采取措施解決，確保項(xiàng)目按時(shí)完工并產(chǎn)生預(yù)期收益。建立項(xiàng)目收益監(jiān)測模型，定期對項(xiàng)目收益情況進(jìn)行分析和評估。對比項(xiàng)目實(shí)際收益與預(yù)測收益，查找差異原因，對收益不達(dá)預(yù)期的項(xiàng)目及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。同時(shí)，加強(qiáng)對項(xiàng)目成本的監(jiān)控，防止城投平臺通過虛增成本等方式轉(zhuǎn)移資金。再者，銀行應(yīng)加強(qiáng)與財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等的信息共享與合作。通過建立信息共享平臺，及時(shí)獲取專項(xiàng)債資金審批、使用、監(jiān)管等方面的信息，提高信息獲取的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，與其他金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，共享城投平臺風(fēng)險(xiǎn)信息，共同防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。此外，銀行還應(yīng)積極參與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，為地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供支持。另外，銀行可以探索運(yùn)用金融科技手段，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理工具。例如，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，對城投平臺的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)、項(xiàng)目數(shù)據(jù)等進(jìn)行分析和挖掘，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，提前識別潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債資金使用和項(xiàng)目建設(shè)信息的不可篡改和可追溯，提高信息透明度，降低信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)。

總的來說，在地方政府專項(xiàng)債穿透式監(jiān)管背景下，城投平臺信貸業(yè)務(wù)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。雖然監(jiān)管政策的加強(qiáng)有助于規(guī)范專項(xiàng)債資金使用和項(xiàng)目管理，但銀行仍需高度重視項(xiàng)目空轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，通過強(qiáng)化貸前調(diào)查與評估、完善貸后管理機(jī)制、加強(qiáng)信息共享與合作以及創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理工具等措施，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保障信貸資產(chǎn)安全。同時(shí)，銀行應(yīng)積極適應(yīng)監(jiān)管要求，與地方政府、城投平臺共同探索可持續(xù)的融資模式，為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的金融支持。

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原標(biāo)題： 地方政府專項(xiàng)債“穿透式監(jiān)管”下，城投平臺信貸如何規(guī)避“項(xiàng)目空轉(zhuǎn)”風(fēng)險(xiǎn)？