作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

過(guò)去數(shù)年，地方政府在舉債投資的道路上一路狂奔，但如今面對(duì)日益沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)又不得不踩下剎車，被迫轉(zhuǎn)變長(zhǎng)久以來(lái)的發(fā)展模式。

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都有了巨大變化之后，地方政府的發(fā)展模式也面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，由此必須重新構(gòu)筑地方政府投資的基本邏輯：

從“土地財(cái)政”到“土地平衡”

在城鎮(zhèn)化率高速增長(zhǎng)、國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的那些年，“土地財(cái)政”是支撐地方財(cái)政增長(zhǎng)、收回基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳路徑。同時(shí)，“土地財(cái)政”的邏輯也通俗易懂、簡(jiǎn)單粗暴，一時(shí)間各地政府上行下效；既快速推動(dòng)了各地新城林立、基礎(chǔ)設(shè)施大幅升級(jí)，但也使得房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，地方政府的債務(wù)率大幅攀升。

在近年針對(duì)房地產(chǎn)的組合拳中，既限制房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)一步金融化的趨勢(shì)，也將疏導(dǎo)、控制房?jī)r(jià)上漲作為地方政府的重要考核指標(biāo)。但是，在地方債務(wù)率高企的情況下，如何平衡房?jī)r(jià)與基建投資、清償債務(wù)之間的關(guān)系呢？

這個(gè)問(wèn)題在限制地方政府與城投債務(wù)增長(zhǎng)的政策落地后變得越發(fā)清晰，未來(lái)地方政府投資不再直接以土地收益為開(kāi)發(fā)目標(biāo)，也不再直接經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)土地，而是將土地收益與前期開(kāi)發(fā)的投資進(jìn)行打包、整體市場(chǎng)化、在收益自平衡的目標(biāo)下運(yùn)作。既解決了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)大的問(wèn)題，又避免了土地市場(chǎng)拍賣制度下的“節(jié)節(jié)攀升”。

并且，在土地作為配置公益性項(xiàng)目的收益點(diǎn)后，也能夠使得城市內(nèi)部進(jìn)行收益上的橫向補(bǔ)償，運(yùn)用開(kāi)發(fā)收益來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)租賃住房、保障性住房的建設(shè)，加大市場(chǎng)供給，緩解市場(chǎng)供需間的失衡。這對(duì)宏觀治理的目標(biāo)來(lái)說(shuō)也是必須的，將土地從拉大社會(huì)財(cái)富差距的載體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺浹a(bǔ)階層裂痕的工具

從“債務(wù)驅(qū)動(dòng)”到“產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)”

如今地方債務(wù)的平均水平處于一個(gè)歷史高點(diǎn)，各地政府的償債壓力都頗為突出。但是，如果我們回到過(guò)去的發(fā)展進(jìn)程中去思考，就會(huì)發(fā)現(xiàn)地方政府過(guò)去十余年的大發(fā)展都是借助舉債完成。并且在2016年之前，舉債投資還是個(gè)劃算的生意；只要地方發(fā)展的速度依然高于舉債成本，那么債務(wù)就是助力地方發(fā)展的“翅膀”，有助于地方政府跑贏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、抓住時(shí)代性的發(fā)展機(jī)遇。

但是，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期的下行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，地方政府舉債發(fā)展之路就遇到了很大的問(wèn)題；地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與舉債成本間產(chǎn)生了“倒掛”，使得地方政府不得不付出越來(lái)越高昂的財(cái)務(wù)成本維持龐大的債務(wù)規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施投資效率也進(jìn)一步下降，導(dǎo)致地方政府與城投的財(cái)務(wù)狀況“雪上加霜”

因此，如今的地方政府投資必須轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)思路，如今“債務(wù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展”已經(jīng)成為過(guò)去時(shí)，未來(lái)地方發(fā)展與投資的機(jī)會(huì)還是從產(chǎn)業(yè)中來(lái)。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系大幅改變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的當(dāng)下，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)的機(jī)遇，才是保障地方未來(lái)若干年發(fā)展的基石。

對(duì)于扶持地方產(chǎn)業(yè)，也不僅僅是投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施那么簡(jiǎn)單，而是需要深入產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行研究，完善產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)環(huán)節(jié)、真正做到對(duì)產(chǎn)業(yè)的幫扶、對(duì)企業(yè)的孵化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)地方發(fā)展的目標(biāo)

從“壟斷經(jīng)營(yíng)”到“市場(chǎng)運(yùn)作”

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展的基礎(chǔ)，但是地方政府與地方國(guó)資仍然保留了保留著許多傳統(tǒng)思路；如在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府仍然偏好由當(dāng)?shù)貒?guó)資企業(yè)進(jìn)行“壟斷經(jīng)營(yíng)”。

雖然，在地方政府與城投大幅舉債投資的時(shí)候，債務(wù)擴(kuò)張使得地方上的這些領(lǐng)域有了較大發(fā)展，也使得企業(yè)本身可以存續(xù)。但隨著去杠桿周期的到來(lái)，地方國(guó)資壟斷經(jīng)營(yíng)的低效運(yùn)作便一目了然，城投賬上的許多資產(chǎn)還變成了“負(fù)資產(chǎn)”，在失去財(cái)政補(bǔ)貼與政府輸血后，這些資產(chǎn)不僅無(wú)法產(chǎn)生盈利，還需要大量資金用以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此，未來(lái)地方政府必須改變思路，將市場(chǎng)化運(yùn)作的范疇進(jìn)行新一輪的擴(kuò)大，將過(guò)去政府與地方企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外打開(kāi)。既利用市場(chǎng)的力量來(lái)提高公共服務(wù)的供給與服務(wù)質(zhì)量、提升經(jīng)營(yíng)效率；又避免地方因新增投資產(chǎn)生債務(wù)，還可以培育地方產(chǎn)業(yè)與經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展。

從“追求資產(chǎn)”到“投資人口”

今年“三胎”政策的落地，雖在預(yù)期之外，但也在意料之中。就目前的人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，未來(lái)人口均衡的增長(zhǎng)是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“頭等大事”；也將使得宏觀與財(cái)政政策進(jìn)一步與區(qū)域人口、人口增長(zhǎng)進(jìn)行掛鉤。同時(shí)，消費(fèi)占經(jīng)濟(jì)比重的逐漸上升也使得地方經(jīng)濟(jì)與人口的正相關(guān)性越來(lái)越突出；可以說(shuō)，投資人口就是未來(lái)地方政府的重中之重。

因此，未來(lái)的地方政府要改變固定資產(chǎn)才是資產(chǎn)的傳統(tǒng)思路，將區(qū)域人口作為重要資產(chǎn)進(jìn)行“經(jīng)營(yíng)”；正如“以人為本的”新型城鎮(zhèn)化理念一樣，改善區(qū)域人口的收入、增加區(qū)域的公共服務(wù)投入，才能促進(jìn)人口資產(chǎn)的高質(zhì)量發(fā)展，形成地方經(jīng)濟(jì)正向循環(huán)。

時(shí)代變了，地方政府的投資邏輯也應(yīng)該變一變了。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標(biāo)題： 重構(gòu)地方政府的投資邏輯