作者：吳志武

來源：中證鵬元評級

"主要內容

1、結存限額是地方債限額管理下的產物。2014年《預算法》修訂以來，我國地方債限額管理已形成完整的體系，構成了地方債發行和使用的重要基礎，具體包括以下幾個方面：一是，地方債限額實行逐級下達。二是，地方債限額的確定體現逆周期調控思路。三是，地方債限額分配采用因素法。四是，地方債限額建立了回收-再分配調控機制。地方債結存限額是地方債限額與余額之差，目前地方債結存限額主要來自于置換債未用完部分和凈償還規模。

2、盤活結存限額是指在特殊的背景下，為了打破新增債券限額的限制，或者出于化債需要增加置換債的發行，通過利用結存限額增加新增債券或置換債發行的政策行為。截至目前，政策上多次對地方債結存限額進行大規模盤活。地方債結存限額是重要的財政政策資源，在特殊時期盤活結存限額，能夠發揮出好鋼用在刀刃上的重要作用，具體來看：一是，增加地方綜合財力，緩解財政支出壓力。二是，托底經濟增長，擴內需促投資。三是，化解債務風險，清欠政府拖欠款。四是，配合其他政策工具，共同發揮特定作用。

3、地方債結存限額在關鍵時刻可以發揮特殊的作用，尤其是在當前的經濟環境下，有必要更好地發揮其特殊的作用，具體來看：一是，目前結存限額規模已較小，未來需要注意“蓄水”，也即要擴充結存限額的規模。二是，提高結存限額資金的使用效益顯得很關鍵。三是，從地區來看，結存限額可主要向經濟大省傾斜，發揮經濟大省挑大梁的作用。四是，盤活結存限額同時，還可以動用其他政策工具相配合，以實現穩增長。

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一、地方債結存限額的產生來源

1、地方債限額管理制度

結存限額是地方債限額管理制度下的產物。2014年修訂后的《預算法》規定，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。”自此，地方債限額管理制度得以確立，成為對地方政府債務風險進行管理的重要基礎性制度。

目前，各國對政府債務的限額管理有比例限制和總量限額之分，比如歐盟對成員國政府債務的限額管理是根據成員國政府債務余額與GDP之比不得高于60%的比例進行，美國政府債務實施的是總量限額，即債務上限不得超過一定的水平，我國地方債限額管理也實施總量管理，地方債余額規模不得超出規定的上限，意在通過對地方債務規模的控制，防止地方超出預算外大規模的舉債從而導致債務風險失控。

2014年《預算法》修訂以來，我國地方債限額管理已形成完整的體系，構成了地方債發行和使用的重要基礎，具體包括以下幾個方面：

一是，地方債限額實行逐級下達。地方債總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。省級地方政府新增地方債限額，由財政部在全國人大批準的總債務限額內分配確定，并報本級人大常委會批準。省以下市縣級政府確需舉借債務的，在省政府批準的限額內提出本地區當年舉債計劃，并報本級人大常委會批準，由省級政府代為舉借。

二是，地方債限額的確定體現逆周期調控思路。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額，或減去當年調減債務限額。當年地方債限額的確定體現逆周期調控思路，當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當擴大當年新增債務限額；當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時，適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額。

三是，地方債限額分配體現正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排。對省級地方政府新增限額的具體分配，是由財政部在全國人大批準的總債務限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算確定。

四是，地方債限額建立了回收-再分配調控機制。為了健全地方債限額管理體系，提高地方債限額管理的精細化水平和實施效果，財政部建立了省級層面的回收-再分配機制，2020年財政部收回了河南、福建、寧夏和青海的債務限額分別為569億元、106億元、44億元、5.2億元。

2、結存限額產生來源

地方債結存限額是地方債限額的一部分，是限額與余額之差，因而，地方債限額、余額的變化都可以影響到結存限額。上文中已說明了每年地方債新增限額的確定過程，但這并不全面，因為地方債限額除新增限額外，還包括特定時期因開展地方債置換而安排的置換債額度，也即地方債限額既包括新增債額度，還包括置換債額度兩部分。地方債余額則主要取決于存量地方債規模、新發規模和凈償還規模，凈償還規模為到期還本規模與借新還舊債券之差，假定存量地方債規模一定的前提下，新發規模和凈償還規模便是最重要的變量，新發債券規模越少、借新還舊越少、償還債券越多，地方債結存限額也就越多，但這都取決于地方政府的意愿。

通過上述分析可知，地方債結存限額主要來自置換債剩余額度，新增債剩余限額以及凈償還規模。從置換債額度來看，一般置換債額度安排的時機都較為特殊，并不會年年都安排，截至目前置換債額度安排共兩次。一次是2015年地方債制度正式確立當年，為了將存量地方債務中非債券形式的地方債用三年左右過渡時間置換成地方政府債券，2015年全國人大常委會批準地方政府債務限額為16萬億元，其中包含存量地方政府債務的額度15.4萬億元（包括2014年前地方政府債券余額1.16萬億以及被認定納入地方政府的債務14.24萬億）和2015年新增債限額0.6萬億元。另一次是2024年，當年11月全國人大一次性新增了6萬億元地方債化債額度，用于從2024年到2026年每年2萬億元的置換隱債。從未用完部分來看，2015-2018年共發行置換債12.2萬億元，截至2018年底未用完部分將約2.02萬億元。雖還剩少量存量政府債務尚未置換為債券，但之后隨著部分債務的到期償還也釋放了規模較小的結存限額。2024年置換債額度安排為6萬億元，由于2024年已用去2萬億元，今年2萬億元額度到目前也將近用完，因而，目前置換債額度已用將近4萬億元，未用完部分將近2萬億元。

從新增債額度來看，自2015年以來，除2022年新增債限額有所回落外，其他年份總體出現上升趨勢。從新增債未用完部分來看，2021年之前每年新增債未用完部分規模均不多，僅2020年剩余規模超過千億，其他年份則僅剩少量額度，而自2022年起，每年發行的新增債券均超過當年新增限額，到2024年末每年新增限額減去新增債[1]的未用完部分累計為-2539億元。

從凈償還規模來看，2015年到2024年間，凈償還規模總體出現上升趨勢，主要原因是由于地方債規模不斷擴大，到期規模較多，盡管地方借新還舊率（借新還舊債券與到期規模之比）有所波動，但不影響凈償還規模出現總體上升。2018年前，地方債凈償還規模均為地方債到期規模，但2018年開始地方債出現借新還舊債券，導致當年凈償還規模大幅下降，隨后出現回升，到2024年凈償還規模上升到4157億元，自2015年到2024年間因凈償還獲得的地方債結存限額空間大約為2.8萬億元。

因而，通過上述分析可以看出，由于新增債未用完限額到目前為負，地方債結存限額主要來自于置換債未用完部分和凈償還規模。

二、盤活結存限額的意義

1、結存限額盤活主要事件

盤活結存限額是指在特殊的背景下，為了打破新增債券限額的限制，或者出于化債需要增加置換債的發行，通過利用結存限額增加新增債券或置換債發行的政策行為。截至目前，政策上多次對地方債結存限額進行大規模盤活：

第一次是2022年9月，國務院召開常務會議明確，依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，70%各地留用，30%中央財政統籌分配并向成熟項目多的地區傾斜。各地要在10月底前發行完畢，優先支持在建項目，年內形成更多實物工作量。5000多億元專項債結存限額重點投向交通、能源、農林水利等基礎設施，以及新能源和新型基礎設施項目，以鞏固經濟回升基礎。

第二次是2023年，隨著當年7月“一攬子化債方案”的提出，自9月開始到年底發行了近1.39萬億元的特殊再融資債券以置換隱性債務，這個特殊再融資債券的額度主要來自地方債結存限額。

第三次是2024年第四季度，據財政部透露，中央財政當時動用了4000億元地方債結存限額，主要用于補充地方綜合財力，有力支持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）等重點支出。

第四次是2025年10月，財政部在新聞發布會上宣布，中央財政將從地方政府債務結存限額中安排5000億元下達地方，除用于補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務、消化政府拖欠企業賬款外，還安排2000億元額度專項用于經濟大省符合條件的項目建設，精準支持擴大有效投資，更好發揮經濟大省挑大梁作用。

2、盤活結存限額的重要意義

在地方債限額管理制度下，地方債結存限額是重要的財政政策資源，在特殊時期盤活結存限額，能夠應對特殊的經濟局面，發揮出好鋼用在刀刃上的重要作用，具體來看：

一是，增加地方綜合財力，緩解財政支出壓力。近年來由于經濟增速放緩，一般公共預算收入增速下降，同時，受房地產市場陷入低迷影響，政府性基金收入出現大幅下降，導致地方財政支出壓力上升。在此背景下，地方債結存限額的使用可以一定程度上彌補地方政府收支缺口，保障重點領域的支出，有利于緩解地方財政收支壓力。

二是，托底經濟增長，擴內需促投資。地方債是地方政府加杠桿、擴信用、促投資的重要工具，地方債用于交通、能源、農林水利等基礎設施建設領域，可以托底經濟增長，發揮重要的逆周期調控作用。而近年來經濟下行壓力加大，甚至特定時期還可能出現加速下行風險，在此背景下，通過盤活地方債結存限額，有利于克服地方債新增限額的不足，在關鍵時期能夠發揮關鍵作用，是宏觀調控政策備用箱中重要的救急工具。

三是，化解債務風險，清欠政府拖欠款。由于置換債額度的安排時機上較為特殊，不像新增債券限額年年都會安排，但地方政府一直都有化債的需要，自2019年隱債置換以來，地方債結存限額便為地方化債提供了較大的空間。更重要的是，由于近年來經濟增速放緩，財政收支壓力突出，地方債風險在特定時期還可能會有所加劇，在此背景下，通過盤活地方債結存限額用于化債，有利于化解地方債危機，防范金融系統性風險。比如2023年在地方債務風險變得突出的背景下，中央提出了一攬子化債方案，并相應增加了1.3萬多億元的置換債即特殊再融資債券的發行，有力地化解了當時地方面臨的債務風險。

四是，配合其他政策工具，共同發揮特定作用。盤活地方債結存限額是特定時期發揮特殊作用的重要政策工具，但地方債結存限額規模較小，在特殊時期單獨使用，其作用仍可能會受限。為了充分實現政策目標，將地方債結存限額這一工具與其他政策工具相配合使用，可以發揮更好的作用。比如此次5000億元結存限額盤活，便與5000億元新型政策性金融工具一起使用，共同實現“鞏固經濟回升向好態勢，有力支持地方完成今年經濟社會發展目標任務”的政策目標。

三、當前地方債結存限額有何特點？

1、當前地方債結存限額規模相對較小

地方債結存限額是限額與余額之差。自2015年以來，結存限額呈現出擴大到收窄的特征，其分水嶺是2020年。2020年地方債結存限額達到3.15萬億元的高峰，同年新增債務結存限額即新增債限額減去新增債券發行額后的剩余結存限額也達到1775億元的高峰，反映出地方債結存限額的積累。但2020年以后，隨著新增債結存限額的減少，以及置換隱債等的政策需要，地方債結存限額也出現減少。到2024年，經全國人大批準的全國地方政府債務限額52.79萬億元，年末地方政府債務余額47.54萬億元，地方債結存限額為5.25萬億元，扣除掉其中包括2025年和2026年共計4萬億元固定用于隱債置換的置換債限額，實際結存限額為近1.25萬億元。因而，最近動用5000億元結存限額不會導致地方債余額超過限額，但如果今年新增債券限額也全都用完，凈償還規模為零的話，則到年末結存限額將為0.75萬億元，地方債結存限額將出現大幅減少。考慮到目前地方政府財政收支壓力較大，地方政府新增債券或減少償債的意愿均較高，可以預計未來能夠盤活的地方債結存限額也將大幅減少。

2、專項債務結存限額大于一般債務結存限額

從債券類型上，專項債結存限額略大于一般債。2024年末，一般債務限額17.3萬億元，一般債務余額16.7萬億元，剩余空間0.56萬億元，專項債務限額35.5萬億元，專項債務余額30.8萬億元，扣除未來兩年4萬億元隱債置換額度，剩余空間0.68萬億元。但對比一般債與專項債限額的使用率[2]來看（見圖一），2020年前，一般債限額的使用率高于專項債，也即一般債結存限額與一般債限額之比要小于專項債，而2021年始則低于專項債，也即一般債結存限額與一般債限額之比要高于專項債，這反映出2020年后專項債的作用相比一般債較為突出，導致對專項債限額的使用率較高。總體來看，專項債結存限額大于一般債主要原因：一是與每年新增專項債限額規模較大有關，每年新增專項債限額均遠大于一般債限額；二是，與專項債發行審批較嚴有關，專項債項目要求收益能夠自求平衡，這在一定程度上限制了專項債的發行。

3、結存限額在地方之間分布不平衡

結存限額在地區之間分布不平衡，東部發達地區省份剩余空間較大。具體來看，截至2024年末，北京、上海、江蘇、湖北剩余空間分別為1223.49億元、1204.32億元、936.63億元、822.59億元，居前4位，其他省份均在600億元之下，青海、黑龍江、重慶、西藏分別為46.37億元、61.86億元、58.68億元、16.47億元，居于后四位，其他省份均在100億元之上。

地方債結存限額地區之間分布不均衡，主要受到三個因素的影響：一是，地方政府財政實力，像北京、上海、江蘇等地，由于財政自給率相對較高，有充足的財力滿足財政支出的需要，因而，地方債限額未用完部分也較多。另外，自身財力資源雖有限，但卻能獲得中央較大規模的轉移支付，從而也能夠滿足財政支出的需要，也會剩余較多的地方債限額，像湖北、四川和新疆每年獲得中央的轉移支付額度均較大。二是，財政支出擴張是否克制，由于地方債是滿足財政收支缺口的主要工具，因而，財政支出保持相對克制的地方未用完的地方債限額也會相對較多。三是，限額回收-再分配機制也一定程度上影響到地方之間結存限額的分布。

四、對盤活結存限額政策的思考

地方債結存限額是重要的財政資源，是地方債超新增限額使用重要的蓄水池，在關鍵時刻可以發揮特殊的政策作用。因而，如何盤活使用地方債結存限額是一個具有意義的重要話題，對此我們認為：

一是，目前結存限額規模已較小，未來需要注意“蓄水”，也即要擴充結存限額的規模。目前結存限額的來源主要是2015年置換債額度未用完部分以及凈償還規模，新增債不僅沒有提供結存限額，相反還擠占了這部分資源。此次5000億元結存限額盤活后，地方債結存限額規模已較小，未來需擴充結存限額的規模。但從置換債角度已難以提高結存限額，預計2024年新增的6萬億元置換債額度將會如期用完，且地方財政收支壓力較大，凈償還水平也難以提升。在此背景下，考慮到目前地方債風險總體可控，未來可以適當提高新增債限額，這既可以讓地方有充足的地方債額度使用，也無需臨時動用結存限額，由于額度充足，在地方政府未用完地方債額度的情況下，剩余的地方債限額則可以作為“蓄水”。

二是，由于地方債結存限額存在地區之間分布不均，將會限制結存限額資金可能發揮的作用。從目前來看，由于經濟大省地方債結存限額較多，在應對經濟下行局面時，可將結存限額主要向經濟大省傾斜，從而發揮經濟大省挑大梁的作用。比如，此次動用結存限額，新安排了2000億元專項債券額度，專門用于支持經濟大省投資建設。但站在化債的角度，這卻不利于動用結存限額進行化債，因為經濟欠發達省份結存限額相對較小，但其債務風險較高。因而，要改變這一局面，只能發揮限額回收——再分配機制的作用，也即只能將結存限額從結存限額較多的省份重新分配給限額較少的省份，但這可能會引起經濟發達省份的反對。

三是，應對經濟下行局面，提高結存限額資金的使用效益顯得很關鍵。由于每次盤活的地方債結存限規模較小，要發揮結存限額穩增長的作用，提高結存限額資金使用效益便顯得很關鍵。第一，相比民生支出，交通、能源、農林水利、市政建設等基礎設施建設對經濟增長的帶動力更強，結存限額資金要重點用于這些領域。第二，應充分發揮結存限額的杠桿作用，撬動更多的資金參與，在目前的地方債制度下，重點是將結存限額資金用作專項債項目資本金。第三，結存限額要充分發揮穩增長、穩投資、穩預期的作用，也應當早發行、早使用、早見效。第四，由于東部經濟發達地區債務資金使用效益高，應當將結存限額重點向東部地區傾斜。

四是，盤活結存限額同時，還可以動用其他政策工具相配合，從而可以充分發揮多種政策工具的合力。比如，2023年一攬子化債方案推出，除了動用結存限額外，還采用了金融化債政策，也即通過金融機構展期、重組債務等方式。而此次為了實現穩增長的目標，除了盤活結存限額，還配合有5000億元新型政策性金融工具，以共同實現“鞏固經濟回升向好態勢，有力支持地方完成今年經濟社會發展目標任務”的政策目標。因而，盤活結存限額同時，通過動用其他政策工具，可以發揮更大的合力，以更好地實現政策目標。

[1] 2024年末新增限額不包括6萬億元置換額度。

[2] 一般債或專項債限額的使用率為一般債或專項債余額與相應的一般債或專項債限額之比值

作者|吳志武

部門|中證鵬元 研究發展部

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原標題： 地方債結存限額的產生、作用及政策思考