聯(lián)合資信 作者：公用評級二部 夏妍妍 邢小帆
來源：聯(lián)合資信
正文
2026年1月12日，《關(guān)于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法》）及《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》（以下簡稱《評價辦法》）正式發(fā)布。上述兩項辦法（以下簡稱“新規(guī)”）均系國家發(fā)改委等部門落實2025年1月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）關(guān)于“加強基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)”“加強對政府投資基金投向的指導(dǎo)評價”相關(guān)決策部署，首次在國家層面對政府投資基金的布局、投向及評價做出系統(tǒng)性規(guī)范。
政府投資基金是各級政府通過預(yù)算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。我國政府投資基金的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段。（1）初步探索階段（2004年以前）：各地自主探索運作；（2）規(guī)范發(fā)展階段（2005－2014年）：《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》等政策相繼出臺，從國家層面明確了政府引導(dǎo)基金的定位、運作規(guī)則等內(nèi)容；（3）轉(zhuǎn)型升級階段（2015年至今）：2015年《政府投資基金暫行管理辦法》確立了“政府引導(dǎo)、市場運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的核心原則，同時實現(xiàn)從“引導(dǎo)基金”到“投資基金”的概念拓展。2025年1月，《指導(dǎo)意見》進一步聚焦“高質(zhì)量發(fā)展”，強化戰(zhàn)略定位、分級管控與風(fēng)險防控，為構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系提供了重要指導(dǎo)。
從政策演進邏輯看，新規(guī)的發(fā)布實施是對前期政策的延續(xù)與深化，對于解決政府投資基金發(fā)展中的問題具有積極意義，城投企業(yè)依托投資業(yè)務(wù)進行轉(zhuǎn)型迎來契機和挑戰(zhàn)。
一、新規(guī)的核心內(nèi)容與意圖
《工作辦法》聚焦“布局規(guī)劃與投向管控”，將統(tǒng)籌布局從以往的原則性要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的制度；《評價辦法》聚焦“全流程評價與結(jié)果應(yīng)用”，制定了涵蓋政策符合性、生產(chǎn)力布局優(yōu)化、政策執(zhí)行能力三大維度的13項指標體系。新規(guī)的發(fā)布實施構(gòu)建了政府投資基金投向“事前事中規(guī)范+事后評價反饋”的全鏈條管理體系，有利于解決政府投資基金發(fā)展中的問題，推動基金聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力培育與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，提升資金使用效能，促進政府性投資基金高質(zhì)量發(fā)展。
（一）加強基金投向指導(dǎo)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力
《指導(dǎo)意見》強調(diào)政府投資基金的政府引導(dǎo)和政策性定位，明確政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。《工作方法》進一步把政策性定位落到操作層面，確立了“著力打造新興支柱產(chǎn)業(yè)，著力投早、投小、投長期、投硬科技等”的制度目標。《評價辦法》則把是否真正服務(wù)于政策目標轉(zhuǎn)化成可評價、可排名、可獎懲的指標體系。通過加強政府投資基金的投向指導(dǎo)以及構(gòu)建系統(tǒng)性的評價體系，新規(guī)將倒逼政府投資基金把更多資源配置到硬科技、早期項目、長周期產(chǎn)業(yè)升級環(huán)節(jié)，財政資金的“耐心資本”屬性將更加突出，同時吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
（二）強化基金統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展需因地制宜
在統(tǒng)籌布局方面，《指導(dǎo)意見》要求國家級基金立足全局，省級政府應(yīng)綜合本地區(qū)情況找準定位同時加強基金投向指導(dǎo)、“防止重復(fù)投資和無序競爭”，縣級政府嚴格控制新設(shè)基金。《工作辦法》進一步明確“地方基金要找準定位，在省級政府管理下統(tǒng)籌考慮本地區(qū)財力、產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、債務(wù)風(fēng)險等情況，因地制宜選擇投資領(lǐng)域”，并通過制定省級清單報國家發(fā)改委備案、設(shè)置前置把關(guān)（基金設(shè)立發(fā)起部門就投向征求同級發(fā)展改革部門意見）以及存量基金整合退出等措施，將統(tǒng)籌布局從以往的原則性要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的制度，可有效降低基金成立后再糾偏的成本。縣級新設(shè)基金從嚴則會壓縮部分財政實力較弱的地區(qū)以基金招商引資的空間，減少政府投資基金的低效擴張。
（三）突出風(fēng)險防控，嚴守債務(wù)底線
《指導(dǎo)意見》明確政府投資基金要強化風(fēng)險防控，不得新增地方政府隱性債務(wù)。《工作辦法》以兩類“紅線”夯實風(fēng)控邊界，一是投向“紅線”，要求不得投向《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中的限制類、淘汰類產(chǎn)業(yè)，以及其他有關(guān)規(guī)劃和政策文件中明確禁止的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；二是行為“紅線”，明確禁止通過名股實債等方式變相增加地方政府隱性債務(wù)、除特定情形外的公開交易類股票投資、衍生品交易、對外擔(dān)保、承擔(dān)無限責(zé)任等，防止政府投資基金成為變相融資平臺并且防范投資風(fēng)險。政府投資基金將回歸準產(chǎn)業(yè)政策工具，避免地方以基金名義累積隱性債務(wù)風(fēng)險。
（四）完善投向評價體系，強化信用約束
新規(guī)構(gòu)建了突出基金投向政策取向評價、覆蓋基金運營管理全流程、定量和定性相結(jié)合的評價指標體系，并對最終評價結(jié)果排名靠前的基金和出現(xiàn)投向領(lǐng)域負面行為的基金制定了細化的激勵和整改措施，將政府投資基金的管理升級為“信息登記—年度評價—結(jié)果應(yīng)用”的閉環(huán)，將政策導(dǎo)向量化、執(zhí)行責(zé)任數(shù)據(jù)化、激勵約束制度化。對于政府而言，有利于財政資金扶優(yōu)限劣，提高資金使用績效；對于市場化基金管理人而言，基金的投向匹配、產(chǎn)能利用、資金效能等將成為衡量其管理能力的重要方面；對于社會資本而言，評價結(jié)果與信用建設(shè)、要素保障、融資支持聯(lián)動，有助于其降低信息不對稱、提升跟投和協(xié)同的可預(yù)期性。
二、新規(guī)對城投企業(yè)的影響
當(dāng)前城投企業(yè)參與政府投資基金的方式主要包括以下幾類：一是作為出資方，即以自有資金或融資資金，作為有限合伙人（LP）參與不同層級的政府投資基金，通過股權(quán)分紅、項目退出獲取收益；二是受委托出資，即在政府授權(quán)范圍內(nèi)，城投企業(yè)受財政部門委托，使用財政安排的專項資金向基金注資，履行出資管理職責(zé)；三是代為出資或墊資，這是較為常見的違規(guī)參與方式，即城投企業(yè)受地方政府指令，以自有資金或融資資金代政府履行基金出資義務(wù)輔助招商引資，其本質(zhì)是政府隱性債務(wù)。
長期以來，城投企業(yè)通過上述方式參與政府投資基金，在助力項目落地與地方產(chǎn)業(yè)升級、加快自身市場化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與收入多元化等方面取得了較大成效，《指導(dǎo)意見》和本次新規(guī)的出臺和實施將對城投企業(yè)參與政府投資基金帶來多方面的影響。
（一）城投企業(yè)參與政府投資基金將更加規(guī)范化、市場化
《指導(dǎo)意見》明確要求“不得強制要求國有企業(yè)出資或墊資”且“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”，《評價辦法》也將推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)情況（主要考察基金是否因存在違規(guī)招商引資、違規(guī)補貼及其他妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和公平競爭的情況）作為重要的二級評價指標，這意味著未來城投企業(yè)將更多地根據(jù)自身財務(wù)狀況、管理能力進行自主決策，投向鼓勵類產(chǎn)業(yè)等符合國家政策導(dǎo)向的領(lǐng)域。若受委托注資，城投企業(yè)需嚴格遵循財政預(yù)算管理要求，簽訂規(guī)范委托協(xié)議，明確權(quán)責(zé)邊界。
（二）城投企業(yè)依托投資業(yè)務(wù)進行轉(zhuǎn)型面臨契機和挑戰(zhàn)
一方面，對外投資是當(dāng)前不少城投轉(zhuǎn)型的路徑之一，參與政府性投資基金與城投企業(yè)服務(wù)地方發(fā)展及轉(zhuǎn)型的方向一致，如城投企業(yè)定位與“支持綠色發(fā)展”“服務(wù)社會民生等其他重點領(lǐng)域”“落實國家區(qū)域戰(zhàn)略”等政府投資基金評價指標高度契合，且城投企業(yè)在政企協(xié)同和項目篩選方面也存在顯著優(yōu)勢，本次政府投資基金精準的布局投向和科學(xué)的投向評價為城投企業(yè)合規(guī)參與政府性投資基金、加快市場化轉(zhuǎn)型提供了有力的指導(dǎo)。另一方面，城投企業(yè)的專業(yè)投資與合規(guī)管理能力面臨挑戰(zhàn)，政府性投資基金的高質(zhì)量發(fā)展要求以及評價機制（尤其是對資金效能等的考核）將倒逼城投企業(yè)建立專業(yè)投資團隊、完善現(xiàn)代企業(yè)治理機制，提升自身市場化運營能力。
（三）新規(guī)或?qū)?dǎo)致城投企業(yè)信用進一步分化
首先，《指導(dǎo)意見》和新規(guī)實施背景下，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、財力強的地區(qū)更易獲得資本青睞，而產(chǎn)業(yè)、財力薄弱地區(qū)新設(shè)基金將受到限制。在新規(guī)強調(diào)布局規(guī)劃與投向管控、全流程評價與結(jié)果應(yīng)用的背景下，對于城投企業(yè)來說，區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、資源集中、治理規(guī)范的頭部城投，或?qū)⒁源藶槠鯔C，依托資金實力與專業(yè)能力，通過市場化出資、擔(dān)任管理人等方式參與優(yōu)質(zhì)基金項目，轉(zhuǎn)型為真正的產(chǎn)業(yè)投資主體，提升信用水平；而區(qū)域缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、債務(wù)負擔(dān)重、轉(zhuǎn)型緩慢的縣級城投以及弱資質(zhì)城投參與的空間被壓縮，轉(zhuǎn)型受限。
其次，不合規(guī)基金整改或增加部分城投企業(yè)投資風(fēng)險、資金回收風(fēng)險和流動性風(fēng)險。新規(guī)要求對現(xiàn)有不合規(guī)基金進行整改或整合重組，城投企業(yè)參與的存量基金可能面臨項目退出、資金收回、合規(guī)調(diào)整等問題，部分存量項目可能因行業(yè)前景黯淡、盈利性差只能通過折價轉(zhuǎn)讓股權(quán)實現(xiàn)退出，直接侵蝕城投企業(yè)利潤、甚至產(chǎn)生虧損；部分項目還可能因資產(chǎn)處置復(fù)雜、債務(wù)清算緩慢導(dǎo)致資金收回周期較長，對于投資失敗的整改項目，城投企業(yè)還可能面臨資金全額無法收回的情況；《工作辦法》明確要求“政府投資基金不得為企業(yè)或項目提供擔(dān)保”，在遏制隱性債務(wù)通過基金渠道擴張的同時可能對城投企業(yè)流動性產(chǎn)生不利影響。此外，不同地區(qū)政策落地節(jié)奏不一，整改標準不明確，可能會增加城投企業(yè)的整改難度與合規(guī)風(fēng)險。
從長期看，區(qū)域發(fā)展和城投轉(zhuǎn)型都可能出現(xiàn)強者恒強的“馬太效應(yīng)”，不同區(qū)域同層級的城投企業(yè)以及相同區(qū)域不同層級的城投企業(yè)，信用水平或?qū)⑦M一步分化。
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