聯合資信 作者：公用評級二部 夏妍妍 宋金玲 翟瑞
來源：聯合資信
正文
2026年1月20日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，財政部副部長廖岷介紹了2025年更加積極的財政政策在加大逆周期調節、著力提振消費、持續加強民生保障、堅持防風險與促發展并重等方面的主要成效，明確2026年財政部門將繼續實施更加積極的財政政策，核心圍繞“總量增加、結構更優、效益更好、動能更強”推進工作。廖岷副部長等財政部領導還回應了民間投資利好、出口退稅調整、科技創新支持、財政收支運行等媒體關注的熱點問題，介紹了后續工作方向。
會議內容：2025年，財政收入“前低中高后穩”。財政部門持續優化支出結構，社會保障和就業、科技、教育、衛生健康等重點領域支出得到了較好的保障。
聯合觀點：2025年一般公共預算收入或同比微增，反映經濟穩中有進的基本面；2026年財政政策將持續發力，為“十五五”開局之年的經濟發展和民生保障提供有力支撐，也為城投企業參與民生基建、科創配套等項目創造了空間，助力城投企業在服務經濟發展中實現轉型。
2025年《政府工作報告》提出，2025年將實施更加積極的財政政策，統籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力。2025年1－11月，全國一般公共預算收入200516億元，同比增長0.8%。其中，稅收收入164814億元，同比增長1.8%。全國一般公共預算支出248538億元，同比增長1.4%，其中社會保障和就業、科學技術、教育、衛生健康四大重點領域支出合計占比42.71%，同比分別增長8.1%、7.9%、4.4%和4.7%。預計2025年一般公共預算收入同比微增，這既是積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策雙重作用下的結果，也反映出我國經濟運行延續了穩中有進的發展態勢。2025年12月11日，中央經濟工作會議明確指出，2026年經濟工作要堅持內需主導、要繼續實施更加積極的財政政策，保持必要的財政赤字、債務總規模和支出總量，優化財政支出結構，規范稅收優惠、財政補貼政策等，預計2026年財政政策將持續發力，為“十五五”開局之年的經濟發展和民生保障提供有力支撐。這也有利于城投企業合規參與民生基建、科創配套等項目，在服務經濟發展的同時實現轉型。
會議內容：2025年新增政府債務規模11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元，這些都遠超前幾年的平均水平。安排5000億元地方政府債務結存限額，用于補充地方政府綜合財力和擴大有效投資。發行超長期特別國債1.3萬億元，持續支持“兩重”和“兩新”。持續加快債券資金使用。2026年將繼續安排超長期特別國債，用于“兩重”建設和“兩新”工作，并優化政策實施；完善專項債券項目負面清單管理，深化地方“自審自發”試點，更好發揮債券資金效益。
聯合觀點：2025年地方債發行規模創新高是積極財政政策提質增效的具體體現，為城市建設和經濟高質量發展創造了有利條件。專項債“自審自發”試點等政策取得顯著成效，未來在負面清單動態調整和差異化管理、試點動態評估和績效掛鉤機制等方面有望得到完善。城投企業可利用專項債、“兩重”“兩新”支持政策積極推動自身市場化轉型。
據中國債券信息網數據，2025年，我國地方政府債券發行金額合計10.29萬億元，同比增長5.26%，創歷史發行規模新高。截至2025年底，地方政府債務余額54.61萬億元，較上年底增長15.37%；政府負債率38.96%，較上年上升3.87個百分點。投向方面，2025年地方政府債延續以專項債為主的融資結構，其中新增專項債發行規模創近五年新高，專項債募集資金主要投向城市基礎設施、交通基礎設施建設及產業園區等，同時單一用于回收閑置土地項目的土地儲備專項債券于2025年重啟，并呈加速發行態勢。總體來看，2025年地方債發行規模創新高是積極財政政策提質增效的具體體現，為城市建設和經濟高質量發展創造了有利條件，也為城投企業承接項目、盤活存量資產提供了資金支持，與城投化債轉型與業務拓展的需求相契合。
支持“兩重”“兩新”方面，2024年《政府工作報告》提到從當年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（即“兩重”建設），2024年中央財經委員會提到，實行大規模設備更新和消費品以舊換新（即“兩新”），將有力促進投資和消費，既利當前、更利長遠。對于城投公司而言，參與城市基礎設施升級改造、生態修復、農業現代化建設等“兩重”項目，不但可以獲得多元資金支持，而且能夠肩負起國有企業的擔當，惠及民生，同時加速實現市場化轉型。
專項債券管理方面，2024年12月《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》發布，明確專項債券項目負面清單范圍（如完全無收益項目、樓堂館所、形象工程等6類），試點地區省級政府審核批準后可直接發行、僅備案，無需報國家發改委與財政部審核。實施一年以來，該政策在提升專項債發行效率、優化資金使用、強化風險防控等方面取得顯著成效。未來在負面清單動態調整和差異化管理、“自審自發”試點動態評估和績效掛鉤機制等方面有望得到完善。這有利于促使地方政府和城投企業提升項目謀劃和運營能力，聚焦有收益、強適配的項目，為城投企業業務合規開展和轉型落地提供支撐。
會議內容：2025年，我們堅持在發展中化債、在化債中發展。一是繼續安排2萬億元置換存量隱性債務額度。二是安排8000億元新增專項債券補充地方政府性基金財力，支持化債。三是加強存量隱性債務置換全流程管理，指導督促地方科學分類、精確置換。各地置換以后，債務平均利息成本降低超2.5個百分點，大大降低了地方政府負擔，增強了地方發展動能。隨著各項措施如期落地并持續顯效，我國地方政府債務風險逐步收斂，經濟發展和債務管理的良性互動不斷增強。四是切實兜牢兜實基層“三保”底線，地方財政總體運行平穩。
聯合觀點：一攬子化債政策實施以來，政府隱性債務規模及融資成本均有所下降，化債成效顯著，風險明顯緩釋。城投企業作為隱性債務的主要承載主體，債務置換與利息減負緩解了其債務壓力和信用風險，為城投盤活存量資產、開展經營業務創造了良好條件。未來政策層面仍將堅持發展與化債并重，在堅守債務底線的同時促進經濟穩中有進、提質增效，實現化債與增長的良性互動，城投企業有望進一步優化財務結構、管控經營風險。
自2023年10月重點省份啟動特殊再融資置換以來，截至2025年底，全國特殊再融資債券發行總額累計6.20萬億元。其中，12個重點省份累計發行特殊再融資債券規模達到2.64萬億元，占比超過40%。根據財政部2025年9月發布的信息，通過地方政府債務對隱性債務置換以后，債務平均利息成本降低超2.5個百分點，可節約利息支出超過4500億元；截至2024年底，我國政府全口徑債務總額為92.6萬億元，其中地方政府隱性債務10.5萬億元，政府負債率為68.7%，處于合理區間。整體來看，一攬子化債政策實施以來，政府隱性債務規模及融資成本均有所下降，化債成效顯著，風險明顯緩釋。這一定程度上也降低了城投企業信用風險，為城投市場化轉型和業務拓展營造了良好環境。
2025年10月，財政部在召開的新聞發布會上表示，中央財政將從地方政府債務結存限額中安排5000億元下達地方，除用于補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務、消化政府拖欠企業賬款外，還安排額度用于經濟大省符合條件的項目建設，精準支持擴大有效投資，更好發揮經濟大省挑大梁作用。2025年12月，中央經濟工作會議中提到優化債務重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險。整體來看，未來政策層面仍將堅持發展與化債并重，在堅守債務底線的同時促進經濟穩中有進、提質增效，實現化債與增長的良性互動。針對城投企業經營性債務的化解舉措，將促使城投企業進一步優化財務結構、管控經營風險。
會議內容：
2025年，按照黨中央、國務院決策部署，財政部綜合運用了資金支持、稅收優惠、財政金融、政府采購等一系列政策工具，支持科技創新和產業創新融合發展，加快實現高水平科技自立自強。2026年發揮好政府投資基金作用。支持國家創業投資引導基金“投早、投小、投長期、投硬科技”，支持企業聚焦前沿領域開展原創性、顛覆性的技術攻關。
聯合觀點：財政政策將持續支持發展新質生產力和經濟高質量發展，不同區域可因地制宜、依托本區域產業基礎制定差異化的發展戰略，利用政策優勢發展區域經濟。政策鼓勵支持發揮好政府投資基金作用，加之近期發布的政府投資基金投向新規，有利于解決政府投資基金發展中的問題，推動基金聚焦新質生產力培育與現代化產業體系建設。城投企業可以此為契機，參與政府投資基金布局，對接科創、新興產業配套項目，培育市場化利潤增長點，推動自身轉型。
2025年《政府工作報告》明確提出“因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系”，推動科技創新和產業創新融合發展，培育壯大新興產業、未來產業。財政政策將持續支持發展新質生產力和經濟高質量發展，在此背景下，不同區域雖然面臨資源稟賦差異，但都可以因地制宜、依托本區域產業基礎制定差異化的發展戰略，利用政策優勢發展區域經濟。城投企業可依托區域產業基礎，參與政府投資基金布局，對接科創、新興產業配套項目，培育市場化利潤增長點；同時也對城投企業的投研能力、風險管控水平提出更高要求，倒逼城投加速業務升級。
政府投資基金方面，2026年1月12日，《關于加強政府投資基金布局規劃和投向指導的工作辦法（試行）》及《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》正式發布，首次在國家層面對政府投資基金的布局、投向及評價做出系統性規范。新規的發布實施構建了政府投資基金投向“事前事中規范+事后評價反饋”的全鏈條管理體系，有利于解決政府投資基金發展中的問題，推動基金聚焦新質生產力培育與現代化產業體系建設，提升資金使用效能。對城投企業而言，參與政府投資基金將更加規范化和市場化、依托投資業務進行轉型面臨契機和挑戰。
總體來看，2025年我國財政運行總體平穩，一般公共預算收入或同比微增，重點領域保障有力，為經濟穩中有進提供了支撐。這為化解債務風險與推動城投轉型創造了有利條件。在政府債務方面，2025年地方債發行規模創新高、超長期特別國債持續發行，一攬子化債政策直接減輕了地方政府與相關城投企業的即期付息壓力，為實現“在發展中化債”和城投市場化轉型提供了時間和空間。展望2026年，財政政策將持續發力，通過保持必要支出強度、優化支出結構，為“十五五”開局奠定基礎。財政政策還將持續聚焦培育新質生產力和現代化產業體系，通過完善政府投資基金管理等機制，引導資金投向科技創新和產業創新，此舉有利于推動城投企業依托政府投資基金等平臺，探索向產業投資、資本運營等市場化方向轉型，培育新的利潤增長點。
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