作者：程安櫟

來源：法治揚帆（ID：fazhiyangfan）

一、引言：市場化退出機制的戰略命題

在經濟進入高質量發展階段后，完善企業市場化退出機制成為中央治理的重要議題。2022年以來，國務院《關于進一步優化營商環境 加快企業退出機制改革的意見》、國家發改委《加快建立市場主體退出制度的意見》先后出臺，明確提出要“健全企業破產機制”，優化市場資源配置。2023年底，國務院常務會議再次提出，破產機制不只是個別企業的退出安排，更是經濟結構調整的重要工具。企業破產制度，原本是現代市場經濟體系的基礎性制度，其作用不僅是清理債務、實現債權公平受償，更是保障市場主體動態調整、促進創新活力的核心機制。我國《企業破產法》自2007年施行以來，雖建立了基本框架，但在實際運行中暴露出諸多不足，尤其在面對企業救治、程序效率、債權分類、職工安置、小微企業退出、破產數據治理等方面，已與新時代經濟發展的需要存在明顯脫節。

近年來，破產案件數量逐年上升。根據最高人民法院統計，2023年全國法院受理企業破產案件近3萬件，同比增長超過35%。但與我國市場主體數量相比，破產申請率仍遠低于全球平均水平，許多企業選擇“關門停業不破產”，形成大量“僵尸企業”與“空殼公司”長期滯留，導致資源不能有效退出，市場機制無法自我凈化。企業破產的市場化退出功能未能有效發揮，既影響了債權人權益實現，也降低了營商環境的信用度和可預期性。在此背景下，《企業破產法》修訂工作已全面啟動，立法部門、司法機關、學界和實務界正圍繞“健全企業破產機制”的目標，推動制度更新與規則重塑。這不僅是法律文本的修改，更是國家經濟治理體系的深層次調整。

二、當前企業破產機制的制度困境

我國企業破產制度在實際運行中面臨著諸多結構性困境。首先，破產程序的運行效率偏低，案件周期過長，債權人受償率低。據深圳、杭州、重慶等地法院數據，一般清算型破產案件平均審理周期為1.5年至2年，重整案件則更長。冗長的程序嚴重影響了債權人信心，導致市場主體對破產程序持觀望態度，降低了程序的可得性。其次，重整制度功能未能有效發揮。我國企業重整制度設計滯后，缺乏成熟的預重整程序，債務人主動申請重整比例偏低，主要依賴法院推動，債務人保護期、強制批準機制、投資人接盤機制不健全，導致重整失敗率較高，未能實現企業救治功能。2023年全國破產重整案件成功率不足40%，遠低于國際成熟市場的70%左右水平。

再次，破產費用高企，管理人費用缺乏透明標準，債權人常因破產費用過高導致實際受償率進一步降低。部分案件甚至出現“破產費用吞噬財產”，債權人“顆粒無收”，嚴重損害了司法公信力。此外，債權分類與受償順序模糊，職工債權、稅收債權、環境賠償債權、普通債權的排序與界限不清，導致司法裁判尺度分歧，損害了債權人的法律預期。債務人與債權人之間、不同類別債權人之間的利益協調機制缺乏，債權沖突訴訟大量堆積，導致破產程序進一步延遲。

小微企業退出機制缺失，也是制度短板的重要表現。我國現行《企業破產法》對小微企業并未區分處理，導致微小型企業申請破產面臨高昂成本、復雜流程，不少企業因支付不起公告費、評估費、管理費，選擇“自然死亡”或“僵尸化”存續，形成大量“空殼企業”。據全國市場主體數據庫，截止2024年初，市場上長期無業務的休眠企業超過800萬戶。這種現象扭曲了市場退出邏輯，影響了資源再配置效率。

此外，破產程序的數字化、透明化建設嚴重滯后。全國尚未建立統一的破產案件數據庫，破產財產的處置、拍賣過程缺乏有效信息披露。債權申報仍主要依賴線下操作，管理人名單缺乏透明管理，社會公眾對破產制度信任度較低，破產信用體系尚未完善。破產案件辦理缺乏全國統一的智能化協同平臺，增加了程序摩擦成本。

三、修改《企業破產法》的重點方向

面向“健全企業破產機制”的政策目標，本輪《企業破產法》修改應從體系設計與規則細化兩方面入手，推動破產制度向治理型法律轉型。首先，應完善重整程序體系，建立成熟的重整預案機制。應允許債務人與主要債權人協商達成重整框架協議，法院對程序進行形式審查，快速確認，降低重整門檻。完善重整保護期制度，明確重整期間的資產保全措施，限制強制執行和擔保權實現，確保重整價值不被破壞。引入債務人主導重整機制，給予企業主動修復經營的空間，減少管理人強制接管模式，符合國際重整法潮流。

其次，建立小微企業破產專門程序。建議立法明確區分“普通破產程序”與“小微簡易破產程序”，對于資產規模較小、債務關系簡單的企業，采用快速審理、豁免公告、債權線上申報、管理人簡化選任的方式，大幅降低小微企業退出門檻。探索“執轉破”機制，將法院執行案件中長期執行不能的企業，轉入破產程序，自動啟動簡易清算，實現“非正常死亡企業”依法有序退出。

在債權分類方面，應立法明確職工債權、稅收債權、環保賠償債權、普通債權、擔保債權的排序與界限。特別是關于職工工資、社保、補償金的優先權，稅收優先權的適用范圍，需進一步細化規則，防止地方保護主義、部門利益沖突導致的適用混亂。對于環境污染企業，應明確環境治理費用的優先性，保障社會公共利益。

關于管理人制度，應建立全國統一的管理人名冊，明確管理人選任標準、報酬核算指引、監督退出機制。加強對管理人的廉潔監管，防止管理人與債務人、債權人、關聯方之間的利益勾連。對管理人超支費用應設定法院審查機制，債權人會議應有充分的費用知情權與質詢權，防止破產費用的無序擴張。

破產程序的智能化治理是重要創新方向。建議建立全國統一的企業破產信息平臺，實現債權申報、資產處置、進度披露全流程線上操作，推動數據互通共享。將破產案件納入全國信用信息公示系統，實現與稅務、銀行、市場監管的協同治理。推廣電子公告、線上拍賣，降低程序成本，提高處置效率。利用區塊鏈技術保障破產程序的數據安全與不可篡改，提升社會對破產程序的信任度。

四、配套制度的完善與多元治理

破產機制的健全，不能僅依賴法院審判，更需配套治理體系的支持。應完善企業退出的多元解紛機制，推動破產調解、預重整談判、債務重組等前置程序，減少直接進入破產程序的數量。鼓勵金融機構建立債務風險識別與重組平臺，銀行主動與企業協商債務調整，減少司法資源消耗。探索建設破產事務公共服務平臺，提供小微企業破產咨詢、法律援助，降低企業申請破產的門檻。

建立地方政府配合機制，明確地方政府在企業破產中的配套責任，防止地方政府因GDP考核或就業指標而阻礙企業破產。設立破產援助基金，對于特定案件的職工安置、環境治理、管理人費用墊付提供資金支持，確保破產程序的順利推進。

加強破產法人才培養，推動建立破產專業法官制度，完善破產律師、破產管理人培訓體系。全國高等院校應設立破產法課程，推動實務型破產法學研究，形成完整的學科支持體系。加強破產案件的案例指導，建立全國破產案例庫，提升司法裁判的一致性與可預期性。

五、結論：邁向現代市場經濟的法治保障

健全企業破產機制，是推動市場經濟體制完善的關鍵步驟，也是優化營商環境的重要抓手。此次《企業破產法》修改，承載著新時代經濟治理的戰略任務，應從單純的債務清理程序法，升級為市場主體動態調整的制度引擎。通過完善重整制度、建立小微破產機制、規范債權分類、推動數字化治理，能夠實現企業有序退出、資源高效流轉，激發市場活力。破產法的完善不僅是司法體系的革新，更是國家治理體系現代化的重要組成部分。立足現實，借鑒國際經驗，打造公平、高效、透明、可預期的破產制度，將為中國經濟的健康發展提供堅實法治保障。

作者簡介

程安櫟

北京市中聞律師事務所合伙人

程安櫟律師畢業于新南威爾士大學，法學碩士。業務領域：公司法律顧問、投融資并購、非訴法律盡職調查、商事訴訟仲裁業務等。

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原標題： “健全企業破產機制”與《企業破產法》修改